流域水环境保护执法改革 ：体制整合、管理变革及若干建议_澳门新浦京网页

本文摘要：概要：流域水环境保护执法人员面对“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。

概要：流域水环境保护执法人员面对“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。因此，流域水环境保护执法人员改革的核心是重塑统一、高效的流域水环境监管和行政执法体制及适当的法律框架。融合国际经验和国内地方性试验，可资糅合的改革选项还包括创建流域统一监管和综合执法机构、建构跨地区和跨部门的多样性的牵头执法人员协作机制、重新组建环境警员以及转录社会力量参予流域执法监督等。

在工业化和城镇化进程中，不利的水污染问题为治国与水利的古老智慧映射了水环境保护的新元素。“善国者，必除其五害”“五害之科，水尤为大”演绎了水资源和水利在传统国家管理中的地位。污染问题造成的水质性缺水、水环境容量若然以及水生态损毁，突显水资源、水环境和水生态“三位一体”的依存关系。

如是，流域水资源、水环境和水生态综合管理沦为现代国家管理的最重要领域。党的十八届三中全会以来，国家实施水污染防治行动计划(“水十条”)、修改《环保法》和《水污染防治法》，从法律制度层面强化流域水环境保护。

党的十九大深刻印象认识到“生态环境保护任重道远”，明确提出“改革生态环境监管体制”。“山水林田湖是一个生命共同体”，构建水环境质量提高的目标必需统合流域水环境管理体制并优化设施管理政策。

其中，关键是重塑统一、高效的流域水环境监管和行政执法体制及设施法律政策框架。一、流域水环境保护执法人员面对的现实问题流域水环境保护执法人员牵涉到“上下游、左右岸”有所不同行政辖区以及“水资源、水环境和水生态”有所不同职能部门之间的关系。

以属地管理和部门管理为基础的水环境行政执法体制很难顾及流域的整体性和系统性拒绝，面对“地方保护主义”和“部门本位主义”双重挑战。首先，地区间执法人员标准差异和部门间法律法规冲突制约流域水环境保护执法人员的协同性和有效性。一方面，经济发展水平和环境执法人员能力有所不同，流域“上下游、左右岸”有所不同辖区甚至同一辖区内部执法人员标准和规范化程度都会不存在较小差异。以珠江流域为事例，珠三角经济发展水平、环境标准和规范化程度较高，对陶瓷加工等污染产业的严格执法造成污染产业向粤西的肇庆和上游湘赣等省移往。

上游地区的污染物最后还是不会随地表径流送回下游地区，流域污染的范围反而更大。另一方面，水资源、水环境和水生态的功能和用途管制差异，涉及职能部门划界的功能区划和管理标准有所不同甚至互相“打人”。以功能区划为事例，环保部门依照《水污染防治法》实施细则划界水环境功能区划，水利部门依照《水法》划界水功能区划。二者皆有上位法承托，环保和水利部门在流域执法人员过程中都注重继续执行本部门制订的政策规章和行业标准，而集中的区分标准有利于水环境、水资源和水生态整体交会。

其次，流域过河职能部门过多、执法人员体制过度集中切割成流域水环境保护的整体性并且激化涉及部门职责模糊不清程度。一方面，流域过河职能部门过多，流域执法人员体制过度分散化和碎片化，切割成流域水环境保护的整体性和系统性拒绝。《水污染防治法》第九条规定，环保部门对水污染防治实行统一监督管理。

交通部门的海事管理机构对船舶污染水域的预防实行监督管理。县级以上水行政、国土资源、公共卫生、建设、农业、渔业等部门以及最重要江河、湖泊的流域水资源维护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实行监督管理。从污染源到入河污水处理过程中，农业和农村面源污染、河岸湿地维护、污水处理厂和管网设置、水土流失和入河排污口设置等分属农业、林业、建设、水利等部门，环保部门的统一监管职责缺少原始职能和适当手段。

另一方面，职能部门过多和“九龙水利”更进一步模糊不清流域水环境保护执法人员主体权责，造成经常性的互相推卸责任。根据《水污染防治法》第七十八条的规定，导致渔业污染事故或者渔业船舶导致水污染事故的，由渔业主管部门调查处置;其他船舶导致水污染事故的，由海事管理机构调查处置;导致渔业伤害的，渔业主管部门参予调查处置。由于现实中渔业污染事故原因较多，监管执法人员过程中往往难以确定执法人员主体、问责对象和赔偿金等，激化涉及职能部门推卸责任扯皮。

再度，流域属地执法人员事权配备无法构建“督企”与“督政”的鼓舞相容，无法彻底解决问题流域水环境保护与经济发展的结构性对立。在国家监察、地方监管和单位负责管理的环境监管体制框架下，流域属地执法人员针对企业和点源污染，无法构建“督企”与“督政”的鼓舞相容。

一方面，依靠监管点源违法行为无法专责解决问题流域水环境保护涉及的饮用水源地、农业面源污染、河道非法采砂等系统性问题。另一方面，流域水环境污染的根源是产业结构不合理、地方保护主义等经济发展和环境保护的结构性对立。在流域国家监察不做到的情况下，无法构建有效地“督政”的目标和彻底提升流域水环境执法人员的有效性。二、流域水环境保护执法人员的国际国内经验流域水环境保护执法人员的国际经验和国内示范区的改革探寻集中体现在:创建流域水环境管理机构统合水环境监管执法人员职责、建构流域跨地区和跨部门多样性的牵头执法人员协作机制、重新组建具备环境行政执法和刑事司法权的环境警员，以及充分发挥社会力量在流域执法监督中的起到。

(一)创建专门的流域水环境管理机构，统合流域水环境监管执法人员职责“二战”以后，由于水质和水环境问题受到注目，发达国家意识到水资源和水环境的相互依存关系，将流域水环境管理职责向中央或联邦政府移往、向环保部门集中于，在流域管理上实施水质和水量统一管理。以美国流域水环境保护为事例，1936年特拉华、新泽西、纽约和宾夕法尼亚州以强迫州际合作方式创建牢固的特拉华河流域州际委员会，还包括处置水质问题(由四个州的卫生局代表构成)和水量问题两个小组委员会，构建水质和水量统一管理。1961年创建了联邦-州际特拉华河流域委员会，委员会由四个成员州州长和代表美国总统的内政部部长构成。

该委员会被彰显了很大的权力，必要创建各种影响流域内水质和水量(还包括地表水和地下水)的措施，还包括调节流量以便调节水质、掌控和减低现有的污染、实行有效地的流域管理(避免土壤侵蚀和增进土地开垦)和森林保护实践中，并实施渔业和野生动植物保护措施、调节和掌控流域的放水量和分流量等。国内辽河流域干流、“两湖一库”积极探索试验流域综合管理和综合执法体制改革。2010年辽宁省政府重新组建参考公务员管理的直属事业单位辽河保护区管理局，省人大常委会审查会通过的《辽宁省辽河保护区条例》第八条规定:“省辽河保护区管理机构按照省人民政府的规定，统一负责管理辽河保护区内的污染防治、资源维护和生态建设等管理工作，遵守水利、环保、国土资源、交通、林业、农业、渔业等有关监督管理和行政执法职责。” 2010年贵州省人大常委会通过《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》，具体在红枫湖、百花湖两个饮用水源地创建“两湖”管理局(后将阿哈水库划入，全称“两湖一库”管理局)。

该条例第二十八条规定:“在两湖管理机构管理范围内有关两湖水资源环境保护的环保、规划、水利、林业、绿化、建设、农业、公共卫生等方面行政处罚，由两湖管理机构实行。”(二)建构流域内跨地区和跨部门的多样性牵头执法人员协作机制流域水环境保护执法人员必须地区间和部门间的合作，建构跨地区、跨部门多样性的执法人员协作体系是流域执法人员管理方式创意的最重要措施。以美国流域执法人员为事例，主要是通过州环境委员会、环境正义确保机制和部门间协议书备忘录等构建跨地区跨部门执法人员协作。

首先，1993年美国20多个州环保局宽自发性创建非官方非营利的州环境委员会以强化州际环境执法人员协作。州环境委员会分设继续执行委员会和常设专业委员会。

其中，专门委员会还包括水委员会、大气委员会、废物委员会、横跨介质污染物委员会、规划和守法委员会，以及工作组和论坛等临时性机构。其二，1994年美国环保署联合创立“联邦机构间环境正义工作组”，以强化部门之间的政策协同和执法人员协作。

该工作组的职责还包括与联邦机构合作，为其获取指导并作为信息交换中心，制订环境正义战略，保证其项目、行动和政策的连续性;反对联邦机构合作搜集数据;研发联邦机构之间合作的跨部门环境正义样板工程等。其三，美国环保署与内政部、农业部等部门协商，签定协议书备忘录达成协议协商管理和执法人员的联合协议，解决问题跨部门管理和横跨要素的环境违法案件;协商部门间守法援助事项，联合追踪各类援助活动，测量援助效果。国内一些流域也自律探寻创建了一系列的跨地区、跨部门牵头执法人员协作机制。

例如，2012年太湖流域的浙江省嘉兴市秀洲区和江苏省吴江市环保局创建边界区域环境牵头执法人员工作机制，严厉查处边界坐落区域的环境违法行为等。2013年贵州省遵义市和四川省泸州市环保局签定《赤水河流域环境保护同步协议》，每年积极开展两次以上跨市界断面和分水线自卫联控、重点污染源牵头交叉执法检查、横跨区域环境违法行为牵头公安部门等。

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